我國(guó)醫療器械注冊管理制度發(fā)生的變化
自１９９６年《醫療器械産品注冊管理辦法》發(fā)布以來，我國(guó)已陸續頒布并實施了不同版本的《醫療器械監督管理條例》（以下簡稱《條例》）和《醫療器械注冊管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。通過(guò)分析《條例》《辦法》在２０００年、２００４年、２０１４年的不同規定，可以發(fā)現我國(guó)醫療器械注冊管理制度在注冊程序、創新醫療器械的審評審批、應急審批和優先審批等幾個重要方面(miàn)的變化。
第一類醫療器械管理方法的變化
衆所周知，我國(guó)對(duì)醫療器械根據風險高低實施分類管理，２０００年版《條例》對(duì)所有類别的醫療器械統一實行注冊管理，２０１４年修訂後(hòu)的《條例》將(jiāng)第一類醫療器械變更爲備案管理。這(zhè)一變革的初衷是貫徹風險管理理念，提升監管效率。這(zhè)一變革在實踐中得到了行業的肯定，不僅簡化了第一類醫療器械的注冊程序，也在一定程度上提升了監管資源的使用效率，是我國(guó)醫療器械注冊管理制度上的一大進(jìn)步。
醫療器械延續注冊的出現
２０１４年版《條例》將(jiāng)延續注冊與重新注冊進(jìn)行了正确區分，以延續注冊取代了重新注冊。延續注冊是指當某一醫療器械的産品注冊證即將(jiāng)到期，注冊人可以向(xiàng)相關部門提交申報資料，申請延續注冊證有效期。可見，注冊證的效力和有效期得到了延續，但注冊證對(duì)應産品的結構特點、技術原理等并沒(méi)有實質性變化，這(zhè)也是延續注冊的基本出發(fā)點。而重新注冊要求不論産品有沒(méi)有發(fā)生實質變化，隻要證書到期，都(dōu)需要重走注冊流程。對(duì)安全性、有效性沒(méi)有發(fā)生實質變化的産品重新注冊，顯然會(huì)造成(chéng)資源浪費并加大企業成(chéng)本。相比之下，延續注冊的提出在一定程度上簡化了繁冗的重新注冊程序，是精簡與完善醫療器械注冊管理制度的重要進(jìn)步。
創新醫療器械注冊管理的變化
創新是推動事(shì)物發(fā)展的重要驅動力，在這(zhè)個“苟日新，日日新，又日新”的時代，創新醫療器械在注冊管理中占有特殊地位。２０１４年國(guó)家藥監部門發(fā)布并實施了《創新醫療器械特别審批程序（試行）》（以下簡稱《特别審批程序（試行）》），首次對(duì)創新醫療器械提出特别審批。随後(hòu)在２０１８年將(jiāng)其修訂爲《創新醫療器械特别審查程序》（以下簡稱《特别審查程序》）。修訂後(hòu)變化主要有２個方面(miàn)：（１）對(duì)于依法通過(guò)受讓取得在中國(guó)發(fā)明專利權或其使用權的産品，要求創新醫療器械特别審查申請時間距專利授權公告日不超過(guò)５年；（２）對(duì)于核心技術發(fā)明專利的申請已由國(guó)務院專利行政部門公開(kāi)的産品，要求由國(guó)家知識産權局專利檢索咨詢中心出具檢索報告，報告載明産品核心技術方案具備新穎性和創造性。這(zhè)２個方面(miàn)的變化主要是強調了專利的新穎性。《特别審批程序（試行）》的頒布相當于爲創新醫療器械注冊開(kāi)辟了一條“捷徑”，既提高了研發(fā)機構和企業的創新積極性，又有利于促進(jìn)醫療器械新技術的推廣和應用。但同時對(duì)醫療器械企業的核心技術創新性和質量管理體系提出了更嚴格的要求。但從長(cháng)遠發(fā)展看來，我國(guó)創新醫療器械市場仍有很大的發(fā)展空間。此外，《特别審查程序（試行）》僅爲政府部門的規範性文件，與美國(guó)的創新計劃相關法律相比，我國(guó)的醫療器械創新政策對(duì)創新行動的保障力度還(hái)應該有所加強。
醫療器械的應急審批和優先審批
２００９年發(fā)布的《醫療器械應急審批程序》強化了對(duì)突發(fā)公共衛生事(shì)件的應對(duì)，這(zhè)爲緊急情形下審批醫療器械産品提供了法律依據。在此基礎上，２０１６年我國(guó)又發(fā)布了《醫療器械優先審批程序》，通過(guò)先審核、後(hòu)辦理的程序，爲治療罕見病、惡性腫瘤、老年病及兒童專用、臨床急需以及列入國(guó)家科技重大專項或重點研發(fā)計劃等的醫療器械實行優先審批。《醫療器械應急審批程序》和《醫療器械優先審批程序》的發(fā)布和實施，進(jìn)一步完善了我國(guó)醫療器械注冊管理制度，這(zhè)對(duì)于深化醫療器械審評審批改革和保障醫療器械臨床使用需求是大有裨益的。
現行醫療器械注冊管理制度存在的問題
實踐是理論的基礎，也是提出理論的最終目的。醫療器械注冊管理制度的建立是爲了更好(hǎo)地推進(jìn)醫療器械産業的監管與發(fā)展，從而服務于廣大人民群衆，促進(jìn)全民健康。因此，必須謹慎處理醫療器械注冊管理制度存在的問題。
第二類醫療器械注冊審批尺度不一
我國(guó)幅員遼闊、地域經(jīng)濟技術水平差異較大，各省份行業發(fā)展不平衡，不同省份醫療器械審評審批隊伍的能(néng)力也有一定差異。根據規定，我國(guó)３１個省級藥品監管部門都(dōu)享有第二類醫療器械的審批權，原則上這(zhè)些管理部門對(duì)同類産品應該同等适用法規并做出一緻的審評結果。但由于多種(zhǒng)因素的影響，各個審評部門對(duì)于産品風險高低的認知、産品類别的歸屬、臨床評價的路徑等存在不同程度的差異。即使是對(duì)同一類産品，不同審批機關（甚至在同一審批機關内部）在審評審批的嚴格程度及核準的産品适用範圍、說明書、産品标準等方面(miàn)也往往存在一些差别。經(jīng)過(guò)國(guó)家藥品監督管理局組織多次審評業務培訓、審評能(néng)力檢查以及制定相應注冊指導原則等多種(zhǒng)途徑的努力，各個省份之間審評審批能(néng)力的差異在不斷縮小。在長(cháng)期的努力下，個别地區此前曾出現的“高類低批”或“低類高批”現象已經(jīng)大幅減少，但要想從根本上解決審評尺度不一的問題，還(hái)需要依靠制度的進(jìn)一步完善。
醫療器械臨床試驗數據真實性、合規性不高
醫療器械臨床試驗是臨床評價的主要方式之一，臨床試驗數據的真實性和合規性對(duì)産品安全有效性的驗證有直接影響。２０１７年，最高人民法院、最高人民檢察院聯合出台《關于辦理藥品、醫療器械注冊申請材料造假刑事(shì)案件适用法律若幹問題的解釋》，依法懲治藥品、醫療器械注冊過(guò)程中的數據造假違法犯罪行爲。
統一的科學(xué)理念對(duì)醫療器械審評審批支撐不夠
我國(guó)醫療器械審評審批部門一直緻力于産品審評尺度的統一，采取了多種(zhǒng)途徑提升審評隊伍的專業性。但醫療器械門類衆多、學(xué)科交叉性非常強、技術更新速度快，對(duì)審評隊伍的專業能(néng)力提出了挑戰。目前，從事(shì)醫療器械審評審批的專業人員限于自己的專業背景和知識結構，對(duì)同一個産品的理解不同，因此審評的側重點、尺度有時也會(huì)不同。随著(zhe)３Ｄ打印技術、人工智能(néng)技術、大數據等新技術在醫療器械領域的應用加快，醫療器械審評審批急需統一的科學(xué)理念來指導實踐。
醫療器械監管科學(xué)的提出，正好(hǎo)呼應了上述需要。從事(shì)監管的工作人員需要掌握監管科學(xué)的基本理論與知識，才能(néng)勝任新技術、新産品的審評審批。醫療器械審評員、檢查員需要非常熟悉行業法律法規和技術知識，才能(néng)根據申請人提交的資料做出醫療器械産品安全有效性的正确判斷。因此，這(zhè)就對(duì)審評員和檢查員的專業能(néng)力、工作經(jīng)驗和教育背景提出了較高的要求。但現實情況是，審評員和檢查員業務能(néng)力的提升常常通過(guò)“碎片化”的培訓進(jìn)行，在國(guó)家層面(miàn)亟須形成(chéng)統一的醫療器械審評審批理念，這(zhè)就有賴于在醫療器械監管科學(xué)的推動下，在産品審評原則、審評理念、審評方式和手段、審評監督等方面(miàn)形成(chéng)統一的科學(xué)内涵。
醫療器械臨床試驗需求得不到滿足
醫療器械臨床試驗往往作爲注冊申報的前置程序存在，因此臨床試驗的進(jìn)度一定程度決定著(zhe)整個醫療器械注冊申報的進(jìn)度。但多重因素的制約使臨床試驗需求得不到滿足，主要表現在３個方面(miàn)：（１）臨床試驗機構不僅數量少，而且專業化程度較低，另外，與相對(duì)規範化和專業化的藥物臨床試驗相比，醫療器械臨床試驗在國(guó)内發(fā)展的時間短，尚處于完善階段；（２）醫療機構内從事(shì)臨床試驗活動的人員待遇偏低，加上國(guó)家藥品監督管理局發(fā)起(qǐ)的醫療器械臨床試驗數據真實性、合規性核查行動，使得一些醫療機構權衡其風險收益比例後(hòu)，開(kāi)展臨床試驗的意願和積極性都(dōu)有所下降，臨床試驗排隊延誤現象嚴重，行業臨床試驗需求更加難以及時得到滿足；（３）臨床試驗申請者相關專業能(néng)力較弱，導緻整個臨床試驗過(guò)程難以順利開(kāi)展，如許多生産企業不清楚産品注冊的流程，負責注冊的人員沒(méi)有深入了解注冊審批程序和注冊材料的具體要求等。由于這(zhè)些因素的影響，醫療器械臨床試驗成(chéng)爲影響醫療器械注冊審評效率的主要原因。
醫療器械注冊質量管理責任界定不清晰
醫療器械臨床試驗數據真實性、合規性核查中發(fā)現的問題暴露了醫療器械注冊管理中質量安全責任界定不清的事(shì)實。某些醫療器械研發(fā)機構、注冊申請人通過(guò)捷徑將(jiāng)産品推向(xiàng)市場，卻對(duì)産品上市後(hòu)的責任不加理會(huì)；許多生産企業、經(jīng)營企業將(jiāng)産品生産、銷售以後(hòu)，很少顧及産品上市後(hòu)的質量管理。這(zhè)就導緻每個主體承擔的都(dōu)是某個階段的分段責任，而沒(méi)有主體願意主動承擔産品全生命周期中的最終責任。這(zhè)樣(yàng)的結果不利于醫療器械注冊管理制度下質量安全責任的落實，因此需要重新審視現行産品全生命周期分段管理下各個主體之間的法律關系。
完善我國(guó)醫療器械注冊管理制度的建議
將(jiāng)醫療器械注冊人制度确立爲行業基本管理制度
自２０１７年１２月起(qǐ)，醫療器械注冊人制度最早在上海開(kāi)始試點實施，現已擴展到全國(guó)２１個省（區、市）。該制度的關鍵内容包括具備相應生産資質的醫療器械注冊人既可自行生産醫療器械，也可委托生産，破除了醫療器械注冊許可和生産許可的捆綁模式，革新了醫療器械注冊人持證後(hòu)的委托生産管理方式，受到了行業的歡迎。建議在試點基礎上將(jiāng)醫療器械注冊人制度确立爲醫療器械行業的基本管理制度。
２０１８年司法部《醫療器械監督管理條例修正案（草案送審稿）》（以下簡稱《條例送審稿》）的第八條第二款中提到了一個新的名詞——醫療器械上市許可持有人，實際上和醫療器械注冊人的内涵完全一緻，由于醫療器械注冊人的權利義務貫穿了整個醫療器械産品全生命周期的各個環節，將(jiāng)醫療器械注冊人制度确立爲行業基本管理制度有利于解決注冊管理實踐中的問題。此外，在《條例送審稿》中，不再規定由省、自治區、直轄市食品藥品監督管理部門負責第二類醫療器械的審評審批，而直接由國(guó)務院藥品監督管理部門進(jìn)行審評審批。這(zhè)一點如果最終落實，實際上就取消了第二類醫療器械的省級管理，有利于解決不同地區審批機構由于技術、經(jīng)濟等方面(miàn)的差異造成(chéng)的醫療器械注冊審評審批尺度不一的現象。
理順醫療器械相關審評審批制度的關系
我國(guó)醫療器械審評審批制度中，包含了創新醫療器械特别審批、醫療器械優先審批、醫療器械應急審批以及醫療器械附條件審批等多種(zhǒng)形式。《條例送審稿》第十三條第二款規定，對(duì)用于治療罕見疾病、嚴重危及生命且尚無有效治療手段疾病和應對(duì)突發(fā)公共衛生事(shì)件急需等醫療器械，藥品監督管理部門可附條件批準，并在醫療器械注冊證中載明相關事(shì)項。這(zhè)是首次在立法草案中提出將(jiāng)附條件審批作爲醫療器械注冊管理的重要類型，爲解決某些緊急情形下需要急用醫療器械的情況做好(hǎo)制度儲備。創新醫療器械特别審批适用于滿足條件的創新醫療器械，而醫療器械優先審批适用于罕見病、老人或兒童多發(fā)病、某些嚴重危及生命但尚無有效治療手段的疾病等所用的醫療器械或國(guó)家重大科技專項予以資助的醫療器械。２００９年我國(guó)發(fā)布的《醫療器械應急審批程序》适用于突發(fā)公共衛生事(shì)件應急所需，且在我國(guó)境内尚無同類産品上市的，或雖在我國(guó)境内已有同類産品上市，但供應不能(néng)滿足突發(fā)公共衛生事(shì)件應急處理需要的産品的審批。這(zhè)些審評審批制度适用的對(duì)象各有側重，但也有交叉。如醫療器械附條件審批和應急審批都(dōu)針對(duì)突發(fā)公共衛生事(shì)件，醫療器械優先審批和附條件審批也都(dōu)針對(duì)嚴重危及生命且尚無有效治療手段疾病的醫療器械。未來需要從制度上進(jìn)一步明确它們的适用對(duì)象、适用程序以及适用要求。
擴大第二類醫療器械臨床評價豁免範圍
２０１４年版《條例》第十七條規定了符合條件的第二類和第三類醫療器械可以免于臨床試驗，而《條例送審稿》第十九條第二款提出原則上第二類醫療器械注冊申報不做臨床評價，這(zhè)較之此前的規定有明顯的進(jìn)步。一是新規定使用了“臨床評價”的概念，注意到了臨床評價與臨床試驗的區别。《條例送審稿》第十九條第一款首次明确了醫療器械臨床評價的定義，即“醫療器械臨床評價是指申請人通過(guò)臨床文獻資料、臨床經(jīng)驗數據、臨床試驗等信息對(duì)産品是否滿足臨床适用範圍和使用要求進(jìn)行确認的過(guò)程”。該定義理順了臨床評價與臨床試驗的正确關系，指出臨床試驗是一種(zhǒng)主要的臨床評價方式，并不完全等同于臨床評價。二是提出第二類醫療器械原則上不做臨床評價，這(zhè)是對(duì)低風險醫療器械認知的深入，有利于正确貫徹風險管理原則。三是在臨床試驗機構和專業人才嚴重不足的情況下，第二類醫療器械臨床評價活動的減少有利于緩解整個行業的人才資源緊缺局面(miàn)。因此，就低風險的醫療器械而言，構建以豁免臨床評價爲常态、以需要進(jìn)行臨床評價爲例外的新醫療器械臨床評價制度，對(duì)于提升醫療器械審評審批效率，將(jiāng)風險管理真正落實無疑是非常有效的。誠然，第二類醫療器械原則上不做臨床評價，并不等于對(duì)它的安全有效性不做要求。産品上市前，申請人仍然需要提供足夠的資料來證明産品的安全有效性；産品上市後(hòu)，監管部門也必須強化産品上市後(hòu)的質量管理。
加強醫療器械臨床試驗和注冊人才的培養
在醫療器械行業，專業的醫療器械臨床試驗和注冊專員十分緊缺。醫療器械臨床試驗機構單獨針對(duì)《醫療器械臨床試驗質量管理規範》的培訓很少或沒(méi)有。這(zhè)在一定程度上影響了醫療器械臨床試驗的效率和注冊申報的順利進(jìn)行。爲此，各醫療器械臨床試驗機構應以《醫療器械臨床試驗機構條件和備案管理辦法》的實施爲契機，增加臨床試驗人員的儲備，提升臨床試驗人員的工作待遇，建立一支專業化的醫療器械臨床試驗人才隊伍。國(guó)家應該將(jiāng)專業化的醫療器械臨床試驗、注冊專員的培養提升到與職業化醫療器械檢查員培養的同等高度，給予相應的支持政策和引導。另外，醫療器械相關企業要重視和加強對(duì)臨床試驗人員、注冊專員的内部培養。企業應積極主動，重視法律法規和标準的學(xué)習，由專人負責政策法規、标準及相關審評指導原則的搜集、整理和應用指導，确保産品在設計開(kāi)發(fā)過(guò)程中遵循法規要求。此外，企業也可以通過(guò)崗前培訓、崗内指導、繼續教育等各種(zhǒng)方式提升相關人員的專業能(néng)力和綜合素質。
醫療器械行業有著(zhe)非常廣闊的前景，它將(jiāng)在市場需求的拉動和科技的創新中得到快速的發(fā)展。本文隻是從“注冊管理”這(zhè)個切入點出發(fā)來探讨醫療器械監管制度的完善，還(hái)有更多地方值得深入思考和探索。而站在“注冊”的角度，相信随著(zhe)《條例》和《辦法》的修訂和完善，實施了２０多年的醫療器械注冊管理制度必將(jiāng)推陳出新，不斷煥發(fā)出新的活力。
